首次用于“清欠”，专项债用途扩围意味着什么？

首次用于“清欠”，专项债用途的扩围意味着政府在解决债务问题上的策略调整，此举旨在通过扩大专项债券的使用范围，更有效地清理历史遗留的欠债问题，此举不仅有助于缓解政府财政压力，也为经济发展注入新的动力，这一变化显示出政府在积极应对债务挑战的同时，也致力于优化财政资源配置，促进经济持续健康发展。

作者：王晨婷

地方专项债投向进一步扩围。

近期，北京宣布将100亿元专项债投向北京市政府投资引导基金，这在全国尚属首次。

在此之前，多地在预算调整方案中，首次披露专项债券将用于“解决拖欠企业账款”（下称“清欠”）的进展。如湖南省2025年省级预算调整方案指出，财政部新近下达湖南省第二批新增债务限额794亿元，将全部编入此次预算调整方案，其中200亿元专门解决政府拖欠企业账款。

今年地方新增专项债券规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元。中信证券研报认为，新增地方债发行加速的必要性增大，三季度新增专项债发行规模有望接近2万亿元。除了项目建设之外，新增专项债用途也将侧重于债务化解、企业拖欠款清偿、土地收储三方面。

近5年新增专项债发行节奏（图源：Wind数据）

已有556亿元明确用于“清欠”

6月20日，中国债券信息网发布了2025年北京市第六批政府债券信息披露文件。根据文件显示，6月26日北京市政府专项债券（三十五期）将公开招标发行，该期债券计划发行金额100亿元，期限为10年，募集资金用于“北京市政府投资引导基金”。

这是全国首次有地方专项债投向地方政府投资引导资金。市场分析，利用财政资金杠杆将撬动社会资本，有望带动地方产业升级。

此外，新增专项债务限额用于“清欠”的安排也开始落地。湖南、云南、广西等地在对2025年省本级财政专项预算作出调整时，都提到了从财政部下达的全年新增地方政府专项债中，拿出一定比例用于解决拖欠企业账款。

云南明确，今年新增专项债务额度955亿元，369亿元用于补充政府性基金财力，230亿元用于项目建设，356亿元用于解决地方政府拖欠企业账款；湖南在今年新增专项债务1465亿元中，850亿元用于项目建设，415亿元用于补充政府性基金财力，200亿元解决拖欠企业账款。

广西365亿元的专项债限额则主要安排用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等，并未明确用于“清欠”的具体份额。

根据国家统计局公布的数据，2024年末，规模以上工业企业应收账款高达26.06万亿元，比上年末增长8.6％。从分配方式来看，用于解决拖欠企业账款的资金分配采用“名单制管理”。由省级财政部门依据存量政府投资项目债务规模、企业摸排数据等测算额度，定向拨付给纳入重点名单的企业。

实际上，在2024年，部分地区就有“清欠”尝试。去年10月，财政部在发布会上提到，2024年以来财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。云南昭通市、陕西咸阳市已实现拖欠款清零。

华创证券研报预计，当前明确用于“清欠”的专项债额度是556亿元，全年或超千亿元。

（图源：图虫创意）

土储专项债发行提速

除了以上两种新用途，土储专项债虽然不是新事物，但在今年初重启，也受到了不少关注。

5月以来，土储专项债发行规模迅速扩大。根据企业预警通数据，截至6月26日，各地用于土地储备的专项债规模已经超过1800亿元，发行规模在各项目类别中仅次于市政和产业园区基础设施。机构普遍预计，今年土储专项债的最终发行规模在5000亿元以上。

从土储专项债重启，到专项债首次用于“清欠”和投资引导，专项债投向领域的扩围，大体始于去年底。

今年以来专项债投向规模前十的项目类别（图源：企业预警通）

2024年年底召开的中央经济工作会议强调，2025年要实施更加积极的财政政策。其中提到，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。2024年12月份，国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），明确“扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围”，实行专项债券投向领域“负面清单”管理。

根据《意见》，完全无收益的项目，楼堂馆所、形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目被列入专项债券投向领域“负面清单”。除此之外，各项目均可申请专项债券资金。

此外，专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

“未纳入‘负面清单’的项目均可申请专项债券资金，因此专项债扩围到政府投资引导基金和化债符合规定。”财信金控首席经济学家伍超明说。

他告诉时代周报记者，专项债投向政府投资引导基金，属于财政政策工具的创新和优化，使财政资金能撬动更多的社会资本，加大对战略性新兴产业等新质生产力的支持，促进经济结构转型；专项债资金用于清欠账款，有助于改善企业现金流，畅通上下游产业链和国民经济循环，在加大稳增长的同时，减轻社会尤其是民营企业偿债压力。

在备受关注的化债方面，去年以来，我国亮出12万亿元地方化债“组合拳”。今年全国至少有2.8万亿元地方债券用于化债，包括用于置换债券2万亿元、用于化债的新增专项债8000亿元。

根据Wind数据，截至5月末，全国已发行置换债券超1.6万亿元，完成今年2万亿元存量隐性债务置换额度的80%以上，已有170多个地区宣布实现“全域隐性债务清零”。